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[判解] 于安:守护城市发展的法治底线

时间:2019-4-9发布人:河南光法律师事务所

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中华人民共和国最高人民法院“李波、张平诉山东省惠民县政府行政强制及行政赔偿案行政裁定”一案[(2018)最高法行再113号],被专家们评为三十年来推进中国法治进程的十大行政诉讼案例之一。

守护城市发展的法治底线


1988年至2018年间的三十年,不是一个普通平淡的时段。它是中华人民共和国成立以来政府法治发生重大变化和获得重要进展的三十年,是一个有着特殊历史意义和值得永远记忆的三十年,行政诉讼显然是这一历史进程的测量标杆。

在这跌岩起伏的三十年政府法治进程中,有些行政诉讼案例足以达到推动法治进程的程度。本文试图对本案例的重要性和特殊性做些分析和挖掘。
 
从工作程序上看,最高人民法院审理本案并做出裁定的职权依据,是纠正下级错误裁决的审判监督权。根据现行《行政诉讼法》第90条和第91条的规定,人民法院不予立案或者驳回起诉的决定确有错误的,属于可以进行再审的法定情形之一。如果当事人对此提出再审的申请,人民法院应当进行再审。

本案当事人提出再审申请的对象,是山东省高级人民法院做成的上诉审裁定,它是一个业已发生法律效力的终局裁定。如果该决定存在错误,就只能向最高人民法院申请再审。

新行政诉讼法对诉讼管辖做出新的规定后,中级人民法院受理的第一审行政案件和高级人民法院审理的上诉审都有很大增长,最高人民法院基于上下级监督关系的再审案件的增加也是必然的。最高人民法院对本案做出的再审裁定,在审判监督程序上仍然是履行法定职责的常规性工作,所以仅仅从管辖和再审制度观察本案的特殊重要性是不够的。
 
一般而论,最高人民法院的裁判并不总是限于取得个案公正,而往往有高于个案的立意,即总是考虑通过对重要案件的审理,提高法律在全国实施的统一性,提高法院裁判对法律的忠实度。

在入选的十个案例中,本案不仅是唯一直接由最高人民法院本部做出的再审裁定案例,而且最高人民法院对审理该案的合议庭安排了强大的阵容。行政审判庭的庭长和一位副庭长参加了该案的合议庭。

最高人民法院行政审判庭的庭长亲自担任本案的审判长,但是本案在事实认定和法律技术上并不复杂。最高人民法院行政审判庭对本案的审理如此重视的原因,显然不是案件本身的法律技术难度,而是着眼于履行宪法和法律赋予最高人民法院的崇高使命。
 
《宪法》第132条第2款的规定,赋予最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院审判工作的重要职责。宪法规定的这一崇高使命和法律职能,通过人民法院组织法和行政诉讼法得以具体化,尤其是通过行政诉讼法规定的最高人民法院管辖、审级和再审法定职责中得到体现。

我国不实行判例制,最高人民法院的个案裁判对其他案件不直接产生先例性的约束力,但是最高人民法院对具体案件表达的立场,对地方各级人民法院和专门人民法院同类案件的审理工作事实上产生示范作用和导向作用。最高人民法院裁判的最低限度影响力,在于这类案例可以成为最高人民法院本身处理相同案件的范例,因为最高人民法院对本身判决矛盾性的排除功能是理所当然的。
 
本案虽然是最高人民法院对下级法院裁定的一个普通的再审案件,但是在十个入选的案例中具有明显的特点:

第一,它是由最高人民法院最新做出的一个裁判,这个裁定的完成日期是2018年6月30日,体现了最高人民法院对目前全国行政诉讼工作进行监督的最新立场。

第二,它适用了同年发布的最新行政诉讼法司法解释。对2015年生效的新行政诉讼法做出比较全面解释的法释〔2018〕1号文件于2018年2月8日起施行本案例对于正确适用这个新的司法解释提供了一个重要范例。

第三,当然也是最重要的,该案例在推动政府法治进步的着力点是正确处理城市经济发展与保护当事人权利的关系,审判机关应当在贯彻以人民为中心的新发展观方面依法发挥守护法治根基的作用。

由于该案件所涉案情反映了一些地方法院对类似案件审理工作中的不健康倾向,最高人民法院需要通过本案的审理做出一个富有示范意义的裁决。这一裁决的作出和执行,将极大地推动我国发展行政法的成长和实践。
 
被告的明确性与司法推定权
 
本案二审和再审的主要法律争议点是被告的明确性。作为起诉条件之一的被告明确性问题上,本案裁决引入了“初始推定被告人”的实践性做法,以此来改进适用行政诉讼法及其司法解释相关规定的便利性和有效性。这是一个富有实践和理论意义的新做法。
 
“初始推定被告人”这一做法的构成包括条件和规则两个方面。所谓“条件”,是指适用规则的前提:

第一,排除涉案情形中可能由普通社会成员实施的治安违法或者刑事犯罪行为;
第二,案件中起诉人提起的请求和权利义务争议,与涉事主管行政机关的法定职责及其行政措施存在“高度关联性”;
第三,已经指认或者存在可以继续追踪的侵权行为实际实施人,可能与涉事主管行政机关之间不具备法律意义上的正式关系。

“初始推定被告人”这一做法的“规则”,是指在符合上述条件的案件中,人民法院可以推定方式初步确认涉事主管行政机关作为侵权行为的法律责任方,并作为行政案件的被告人立案。“初始推定被告人”这一做法中的“初始”的含义,是人民法院可以在后续的审理过程中进行进一步调查和取得证据来确定被告的适格性。
 
“初始推定被告人”这一做法在本案中适用的逻辑过程如下所述。原告对于被告的明确性负有证明责任,是本案审理中的关键问题。

关于提起行政诉讼的条件,《行政诉讼法》2015年)第49条做出了规定:(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

根据2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第27条第1项的规定,原告对于提起行政诉讼符合起诉法定条件承担证明责任。在本案中,一审和二审法院认为李波、张平提供的证据不能证明起诉人指明的惠民县政府组织或实施了对涉案房屋强制拆除的行为,并以此为由认为惠民县政府并非本案适格被告,裁定驳回李波和张平的起诉。
 
在通常情况下,行政行为一经作出,该行为的主体就可以确定。但在某些特殊情况下,行政行为的适格主体在起诉时难以确定,只能通过审理并运用举证责任规则作出判断。

如果行政诉讼的争议事实存在,但是,由于起诉人缺乏足够的能力来证明被告的明确性,人民法院是否只能机械简单地驳回起诉,就成为需要进行创新性处理的重要程序问题。

最高人民法院通过本案表明了自己的立场:在无主体对强拆行为负责的情况下,人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定。如果用地单位、拆迁公司等非行政主体实施强制拆除的,可以推定为是受行政机关委托实施,具体的委托方式可以在以后查明。

因此对本案而言,最高人民法院经过再审认定,一、二审裁定驳回李波、张平的起诉确有错误。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第123条第3项之规定,作出了裁定,撤销山东省滨州市中级人民法院(2015)滨中行初字第15号一审行政裁定书;撤销山东省高级人民法院(2016)鲁行终865号二审行政裁定书;指令山东省滨州市中级人民法院继续审理本案。
 
“初始推定被告人”这一做法的现实意义是,在行政措施可以由多种实施人操作和实行,因此超越起诉人证明能力的情形下,可以通过法院的推定初步确定被告人,从而免除或者减轻起诉人对被告明确性的证明负担,使行政争议能够顺利立案和继续审理。

这一做法不仅有助于更大程度地实现2014年修订行政诉讼法以解决起诉难问题的立法初衷,而且可以解决目前仍然广泛存在的当事人起诉障碍问题。最高人民法院在本案中提出的“初始推定被告人”做法,也反映了一些法院在同类案件审判中的实践。
 
行政诉讼中的原告承担证明责任的问题长期存在,包括证明事项、证明程度和证明责任等。2014年的行政诉讼法根据实际情况对原告的义务作出了一些规定,包括第49条关于被告明确性的要求。尤其是2018年司法解释的第67条第2款规定:“起诉状列写被告信息不足以认定明确的被告的,人民法院可以告知原告补正;原告补正后仍不能确定明确的被告的,人民法院裁定不予立案。”

这就是说,原告承担证明被告明确性的责任和不能有效证明的风险。原告承担一些证明责任,是在保障起诉权与防止滥用起诉权两方面进行平衡的必要安排;但是这一安排仍然需要根据不同情形和不同阶段中加以补充,其中包括可以适当地减轻或者免除原告对被告明确性的证明责任。由于行政机关的工作方式创新度高于司法,所以根据行政方式的变化及时进行补充是必要的。
 
补充司法解释的主体当然最好是有权制定司法解释的最高人民法院。补充的具体形式,可以是司法解释和指导案例,当然也可以通过案件的审理和裁判提出一个有影响力的“实践做法”。

虽然它没有司法解释的约束力和指导案例的引导力,但它可以裁判本身的正义性和对实践的回应性发生影响,地方人民法院的法官可以接受它的公正意识和正义立场而提高审判的质量。

这种“实践做法”的正义性来源,在于它在处理特定种类争议的公平性和公正性。本案就是这种方式的一个代表。

就本案来说,它能够在诉讼程序上回应行政机关的一些特殊做法:某些行政机关可能让身份不明确的人员或单位充当行政措施的具体实施人,以此来规避可能的法律争议和法律责任,使本来应当或者可能通过行政诉讼解决的行政争议事实上被排挤出法律解决的渠道。行政机关的不当做法显然超越了普通起诉人的证明能力,司法机关做出回应是必要的。
 
当然,本案裁决的重要性远不止回应行政机关规避法律追究的不当工作方式。本案更重要的意义,是着眼于长期难以得到完全解决的城市房屋征收和补偿争议中的问题,以及这一领域所涉及的城市发展与权利保障之间的法律关系。
 
城市发展与财产权保护
 
起诉条件的成立及其立案受理只是本案的诉讼程序争议,其解决办法的选择受到本案实体争议的重要影响。本案的实体争议是地方政府对国有土地上房屋征收的强制执行及其赔偿问题。

这一实体争议的法律问题,不仅涉及地方城市发展与个人财产权的关系,还涉及地方行政机关与审判机关这两个国家机关之间在发展问题上的职能关系。经济发展是地方政府的中心工作。在中心工作话语环境下法院究竟如何支持政府依法履行发展职能,一直是政府法治建设的重大问题。

所以,最高人民法院对本案的裁决既为同类起诉受理程序争议的解决提供了示范,也对所在地人民法院如何依法支持当地城市发展提供了示范。这也是本案例推动法治进步作用的深刻法治意义所在。
 
如果这样来考虑和分析案件的重大法治意义和推动法治进展的代表性,首先需要探讨的问题是,司法判决在多大程度上应当考虑公共政策和公共利益因素。在理论原则上,法院受理和审理行政案件应当就事论事,重在对具体案件程序和实体的是非曲直作出裁判。

如果法院进一步考虑政府适用征收权的经济社会后果,那就进入了公共政策领域。但是就政府征收权案件来说,进入公共政策领域也许是不可避免的。
 
征收的基本含义是政府出于公共利益可以将私人财产充公。在法治语境下,政府对私人财产的征收并提供补偿,是一个与财产权保护同样古老和重要的议题。

它在法律上是如此的重要以至于达到必须由宪法加以规定的程度,其宪法地位的重要性可以与政府的征税权相提并论。征税与征收的一个重要区别在于,征税是系统的、经常的和普遍的,因此有经常更新的立法和严格的民主议事决策程序。征收则是有条件的和非经常发生的局部行政行为,至少一般而论是这样。
 
征收的正当性基础是所谓的“公共利益”,公共利益的含义往往是由特定的公共政策来决定。我国地方城市政府对国有土地上房屋实行征收并给予补偿,是地方政府发展工作的重要组成部分。它们普遍和经常地存在,这在经济发展的一定阶段上是需要的和可以理解的。

在全面推进依法治国和法治政府建设的条件下,征收及其补偿构成法治建设非常重要的内容。我国宪法在2004年的修正案中正式规定了征收及其补偿条款,国务院还制定了《国有土地上房屋征收与补偿条例》。当然对宪法和相关法规的实施上,还有相当多的认识问题需要探讨和解决。
 
基于发展理念的公共政策,是目前城市政府国有土地上房屋征收的正当性基础。由于旧城改造在城市发展中具有突出的作用,所以城市政府对旧城居民房屋的征收就成为实现城市发展的重要手段。

在这一情形下,城市政府与拥有旧城房产的居民之间发生利益上的矛盾是难免的。由于双方对于拆迁和补偿的意愿不是总能够达成一致,通过法院解决这类争议是必要的。这里的关键问题是法院应当具有什么样的角色,以及法院裁判案件应当秉持何种法律立场。
 
有一种看法,认为法院应当有发展的大局观,应当无条件地支持政府的征收工作及其补偿,在争议中应当更多地偏向于政府一方。这种看法有失偏颇。行政机关与审判机关的工作有许多不同之处。行政机关的特点是以效率为主要宗旨,尽快地实现行政目标。在行政机关的工作中,需要更多的便利和妥协考量。

现实生活的情形千差万别,行政机关只能根据具体情况进行判断和因地制宜的处理。受到资源的约束和政策的指导,行政执法往往需要分为轻重缓急并根据政策需要确定重点投入,而难以做到面面俱到。由于法律的规定一般是普遍性要求,不能总是体现个案的具体情形,所以行政的自主性和裁量性都是需要的和必要的。

但在法治原则下,行政机关的自主性和裁量性都应当是有界限、限度和底线的。行政机关对这种界限、限度和底线的遵守,应当受到包括法院通过裁判案件在内的监督。所以,如果法院忽略、减少乃至放弃法定的工作职责和履职方式,实际上不利于地方的发展,也不符合法律的要求。
 
人民法院与行政机关在地方发展中的作用应当有所区别,特别是法定职能的行使方式上。任意地改变特定国家机关履行职能的方式和程序,最终将影响发展任务的实现。将各类国家机构的工作方式实行单一化,相当于将多样化的社会问题简单化处理,最后一定形成粗放的发展效果,从而增加发展成本,延迟发展速度,影响发展战略的实施。
 

法院作为审判机关,在法律规定的裁判职责以外不应该有其他的义务,只有这样才能公正地裁决行政争议案件。本案例能够入选推动法治发展十大行政诉讼案例的一个重要原因,就是坚持人民法院在审理各种案件中最充分地考虑法律的要求,包括处理城市发展的征收案件以及这类案件中原告起诉条件的成就。


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