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江必新:行政诉讼三十年发展之剪影

时间:2019-4-9发布人:河南光法律师事务所

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1989年4月4日,第七届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》,并于1990年10月1日起施行。至今,我国《行政诉讼法》已走过30年。这30年,是国家不断推进法治政府建设和依法治国进程的30年。

江必新


江必新
最高人民法院党组副书记、副院长
第三巡回法庭庭长


《中国法律评论》2019年第2期专论栏目“行政诉讼走过三十年”,邀约中国政法大学终身教授应松年、最高人民法院副院长江必新大法官、人大法工委常委会国家法室童卫东主任、中国政法大学副校长马怀德教授、北京第四中级人民法院副院长程琥法官六位专家学者,从立法历史、制度创新和司法实践等多方面勾勒出行政诉讼30年发展之剪影,并提出对未来行政诉讼法制度建设和实践创新的期待



1989年4月4日,第七届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》,并于1990年10月1日起施行。至今,我国《行政诉讼法》已走过30年。这30年,是国家不断推进法治政府建设和依法治国进程的30年。

 

《中国法律评论》2019年第2期专论栏目“行政诉讼走过三十年”,邀约中国政法大学终身教授应松年、最高人民法院副院长江必新大法官、人大法工委常委会国家法室童卫东主任、中国政法大学副校长马怀德教授、北京第四中级人民法院副院长程琥法官六位专家学者,从立法历史、制度创新和司法实践等多方面勾勒出行政诉讼30年发展之剪影,并提出对未来行政诉讼法制度建设和实践创新的期待。


过去的30年,是行政诉讼制度从无到有、逐步健全完善的30年;是行政审判庭和审判队伍不断发展壮大的30年;是行政诉讼受案范围、公民请求权利救济的范围、行政机关接受司法监督的范围不断扩大的30年;是行政相对人从不知告、不敢告、不愿告、不会告到能够主动运用行政诉讼武器捍卫自己合法权利的30年;是行政机关从抵触行政诉讼到自觉接受行政诉讼监督的30年;是行政审判环境不断改善、日益向好的30年;是行政审判日益发挥出应有作用的30年。
 
目次
一、首个行政诉讼司法解释的制定
二、行政审判庭的逐步建立
三、推动行政诉讼立法进程
四、做好法律实施准备工作
五、总结和展望


“行政诉讼法是一部推进人权保护和法治发展的重要法律,行政诉讼是化解社会纠纷的一项有效制度,也是依法治国方略中不可或缺的一个方面。”1989年4月4日,第七届全国人民代表大会第二次会议通过了我国现行《行政诉讼法》,至2019年,我国《行政诉讼法》已经颁布30周年。
 
在这30年里,《行政诉讼法》和行政诉讼从无到有,逐渐成熟壮大,在有效化解行政争议、保障行政相对人合法权益、监督促进依法行政方面发挥了不可替代的重要作用。笔者长期就职于最高人民法院,有幸参与和见证了我国行政诉讼30年发展历程。
 
值此《行政诉讼法》颁布30周年之际,受《中国法律评论》编辑部之邀,特撰文回顾自己亲历的30年发展史上的若干片段,并尝试总结行政审判30年之成效,亦不失为30年历史的几段注脚。
 
首个行政诉讼
司法解释的制定
 
从一定意义上看,我国的行政诉讼和行政审判均是改革开放的产物。从1980年开始,伴随着改革开放的步伐,我国一些单行法律法规开始规定当事人对主管行政机关的处理决定不服,可以向人民法院提起行政诉讼。最早作出此类规定的是中外合资经营企业法、中外合资经营企业所得税法等,当时首先规定的是境外相对人有行政诉权。紧接着又有越来越多的法律法规作出此类规定。
 
至1982年时,《民事诉讼法》第3条第2款规定人民法院审理行政案件适用本法的相关规定,此后,行政诉讼适用民事诉讼法的规定进行处理。1983—1984年各地法院即已开始陆陆续续受理一些行政案件。后来引起社会广泛关注的1988年8月包郑照诉浙江省苍南县政府强拆房屋一案,严格来说并不能算是我国第一件行政案件,对该案的准确定性应当是新中国“农民告县政府第一案”。
 
1986年9月,全国人大常委会审议通过了《治安管理处罚条例》(以下简称《条例》)。该《条例》明确规定,公民对公安机关作出的治安处罚决定或者处理决定不服,可以到法院提起行政诉讼。根据这个规定,可以预见未来会有相当数量的行政案件起诉到法院。
 
有鉴于此,当时的最高人民法院党组决定在《条例》实施之前制定出台一个规定行政诉讼相关问题的司法解释,也即后来于1986年10月24日发布的《人民法院审理治安行政案件具体应用法律的若干问题的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)。之后,当时的最高人民法院研究室成立了一个行政立法研究组。我和几位同志是起草小组成员,同时也是行政审判研究小组的成员。
 
在起草《暂行规定》的过程中,争议比较大的主要有两个问题:
 
一是管辖问题。管辖问题的主要争议是级别管辖,就是一般的案件应该由哪一个级别的法院来管辖。当时相关行政机关主张“兵对兵、将对将”,也就是管辖法院的级别应该尽可能提高一些。但是当时我们考虑到未来行政案件数量可能会比较多,如果全部集中到上级法院,一方面不方便人民群众提起诉讼,另一方面也会给上级法院带来较大压力,所以《暂行规定》最后规定除了“涉外治安行政案件由中级人民法院管辖”外,其他案件原则上还是由基层人民法院作为一审管辖法院。
 
二是诉讼费收取问题。当时相关行政机关建议适当提高诉讼费收取标准,意在通过诉讼费用制度实现对案件数量的调控。我们经过反复研究,认为在我国“民告官”本身难度较大,人民群众不愿告、不敢告的问题比较普遍,如果再收取较高的诉讼费,会进一步提高行政诉讼的门槛,不利于群众通过行政诉讼依法维权。
 
按照上述思路,《暂行规定》最终规定“人民法院受理治安行政案件,按照《民事诉讼法(试行)》的规定,由原告预交诉讼费,每件五元至三十元。案件审理终结,诉讼费用由败诉一方负担。原告申请缓交、减交或免交的,由人民法院审查决定。”

应该说,在当时法院经费保障并不十分充分的情况下,我们作出这样一个规定,更多的就是希望充分保护诉权,尽可能创造便利条件,让人民群众敢于申请救济,敢于提起行政诉讼。
 
《暂行规定》的出台,在我国行政诉讼历史上具有十分重要的意义。

第一,《暂行规定》为我国的行政诉讼、行政审判提供了需要遵循的基本原则。《暂行规定》出台前,行政诉讼的处理均是参照1982年的民事诉讼法的相关规定。《暂行规定》的出台事实上是在民事诉讼法之外作出了一些有别于民事诉讼的规定,应该说是为行政诉讼制度的独立构建打下了一定基础。

第二,《暂行规定》为我们行政审判的开展作了一个比较好的示范。众所周知,治安行政案件的主要被告是公安机关,而公安机关在我们国家的政治生活和社会生活中的地位是非常重要的。所以公安机关能够积极参与行政诉讼,接受行政诉讼的监督,客观上为我国行政法治建设开了一个好头。

第三,《暂行规定》为人民群众特别是行政相对人通过行政诉讼救济权利提供了一个很好的样板。公安机关是高权行政机关的典型代表,人民群众和行政相对人敢于对公安机关提起行政诉讼,将对其他行政诉讼的行政相对人起到一个很好的示范作用。
 
行政审判庭的
逐步建立
 
同样是在1986年,一些地方法院开始探索设立行政审判庭。当年10月,湖南省汨罗县法院成立了全国第一个基层人民法院行政审判庭,湖北省武汉市中院成立了全国第一个中级法院行政审判庭。当时我在最高人民法院研究室负责相关信息的整理、汇总和上报工作,同时定期对全国法院出现的新情况、新问题进行归纳梳理,及时报院领导决策参考。
 
当我发现有地方法院成立行政审判庭的信息后,认为非常重要,当即写了一个专题报告上报时任研究室主任廖伯雅。廖伯雅主任也认为这个信息很重要,很快即层报分管研究室的林准副院长、常务副院长任建新同志以及郑天翔院长等。几位院领导看了之后都分别作出批示,认为这是一个新的动向,应该引起高度重视。

根据院领导的指示,由时任研究室副主任的梁书文同志担任组长,牵头成立了行政审判研究小组,我和蔡小雪同志、董占东同志都是小组组员。
 
研究小组成立之后,我们分别到东部、中部、西部的几个省份进行广泛调查研究,查阅了大量各地已经审理的行政案件,听取意见建议,了解把握新情况、新问题。在此基础上,我们撰写了专题调研报告上报院党组,建议在全国法院尽快推广建立行政审判庭。紧接着在1987年1月,最高人民法院就成立行政审判庭下发专门通知,当年在全国法院即有将近一千个行政审判庭陆续建立起来。
 
随着各地行政审判庭的不断建立,行政诉讼案件日益增多,相关法律适用问题也越来越多,因此迫切需要最高人民法院成立专门机构负责行政审判工作的对下监督指导。
 
有鉴于此,最高人民法院行政审判庭于1988年10月4日正式成立,由黄杰同志担任首任庭长,除了我之外,成员还有张善、贾建斌、岳志强、周红耕、蔡小雪、段小京、胡仕浩、董占东等。
 
行政审判庭分设两个审判组,第一组负责审理有关治安、土地行政案件,张善同志因过去长期从事刑事审判工作,故第一组由他担任组长;第二组负责其他行政案件及综合事务,岳志强同志过去长期在经济庭工作,对经济行政案件相对比较熟悉,故由他担任第二组组长。
 
随着我国法治事业的不断发展,行政审判庭也始终保持良好发展势头,1988年6月全国法院共设立行政审判庭1399个,至2015年6月已发展到3320个。普遍设立的行政审判庭为人民法院依法审理行政案件、保护相对人合法权益、监督支持行政机关依法行政提供了有力组织保障。
 
推动行政诉讼
立法进程
 
在行政诉讼法颁布之前,最高人民法院行政审判庭着眼于推进行政诉讼专门立法,重点抓了以下几项工作。
 
一是向全国人大提出建议,把制定《行政诉讼法》摆到重要议事日程。当时全国人大行政立法研究组由陶希晋同志牵头,黄杰庭长也参与了这个小组,我是小组的联络员之一。该小组的最初想法是制定一个行政法大纲,或者是类似行政法通则的法律规范,但经过一段时间探索后,并未获得实质性进展。
 
之后我们考虑建议全国人大行政立法研究组研究行政诉讼问题,并就此向时任院长任建新同志作了汇报,后来任建新院长专门与陶希晋同志作了沟通,陶希晋同志也十分认可这个建议,于是全国人大行政立法研究组把制定行政诉讼法作为一项重要任务列入日程。
 
二是通过广泛调查研究为行政诉讼立法提供素材。当时在立法过程中主要有两种主张,第一种是主张行政诉讼仍然适用民事诉讼的相关法律规定,另一种是主张制定专门的行政诉讼法。从域外法的角度看,英美法系国家中并不对民事诉讼和行政诉讼作实质区分,大陆法系国家则存在专门的行政诉讼制度,当然二者均各有利弊。
 
当时我们面临的一个主要任务就是为区分行政诉讼和民事诉讼、建立专门的行政诉讼制度进行必要性论证。对此,我们充分发挥实务部门的工作优势,广泛收集各类案例,分析提炼行政诉讼区别于民事诉讼的特殊问题,详细列出问题清单提供给立法小组,供立法小组在推进立法时参考。
 
三是对争议较大的问题进行专门论证。当时由于观念不统一、工作角度不同等因素,加之行政诉讼作为新生事物在我国缺乏传统,因此司法机关和行政机关对于行政诉讼的不少问题均存在认识分歧,统一思想的难度较大。在这方面我们做了很多工作,包括在有关刊物上发表文章争取共识,跟有关方面进行持续沟通交流等。
 
四是积极参与配合立法工作。我作为全国人大行政立法研究组的联络员,参与了行政诉讼法初稿的撰写,负责“审理与判决”一章。立法初稿完成后,我们召开专题座谈会,广泛征求地方各级法院行政审判人员的意见建议,详细汇总梳理,及时反馈给全国人大行政立法小组,推进完善法律草案。
 
1989年4月4日,第七届全国人民代表大会第二次会议正式审议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》,标志着我国行政诉讼制度进入全新发展阶段。此后,全国人大常委会于2014年和2017年对该法作了两次修正,进一步完善相关规定。最高人民法院亦先后发布多部司法解释,进一步明确具体适用法律的相关问题。

可以说,我国行政诉讼法律制度能够较好满足人民群众对行政诉讼的实践需求,为行政法治的持续健康发展提供了有效法律制度供给。
 
做好法律实施
准备工作
 
《行政诉讼法》于1989年4月4日正式颁布,自1990年10月1日起开始施行。为了确保实现良好实施效果,最高人民法院及其行政审判庭在《行政诉讼法》发布之后重点做了以下几项工作。
 
一是继续推进行政审判机构、队伍建设。《行政诉讼法》正式施行后,人民法院行政案件受案量必然会有较大幅度增长。对此,当时的首要任务就是进一步推进地方三级法院的行政审判庭建设。经过全国法院的共同努力,至1990年6月时全国法院共设立行政审判庭2638个,较好满足了审判业务需要。
 
另外,行政审判是新生事物,各地虽然逐步建立起专门的机构,但不少法官此前并未审理过行政案件,亟待通过专门培训提高行政审判的专业素养。对此,我们组织了多期短期培训,另外北京大学也专门举办了若干期相关培训班,很多接受培训同志日后都成为全国行政审判的骨干和专家。
 
二是迅速统一思想认识。1990年9月,我们在河南省郑州市组织召开了第一次全国法院行政审判工作会议,会议的主要目的就是围绕《行政诉讼法》的实施进一步统一认识、明确政策,同时提出一些基本要求,提醒各地需要注意的若干重点问题。会议由时任分管行政审判工作的马原副院长作工作报告(我参与了报告的起草工作)。这次会议对全国法院行政审判人员统一思想、明确任务、规范审判行为,应该说发挥了十分重要的作用。
 
三是积极出台司法解释。《行政诉讼法》在制定过程中,有些问题因为争议较大、需要进一步论证、受到篇幅结构限制或者存在其他因素等,没有被立法所规定。对此,需要最高人民法院通过制定司法解释的方式对一些亟待明确的问题作出回应。我们在深入调查研究的基础上,结合当时行政审判工作实际制定出台了《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》(以下简称《意见》),于1991年6月11日正式发布。
 
《意见》共计115条,是一个相对较为系统和完整的司法解释,对《行政诉讼法》的不少未尽事宜作出了详细规定,填补了相关漏洞,对指导行政相对人有效提起诉讼,促进规范行政机关行为和审判权运行等均具有重要作用。当然,在《意见》的制定过程中同样存在不少争议。
 
比如,关于行政诉讼受案范围的问题。不少行政机关倾向于对受案范围作出一定限制,担心行政诉讼增多可能会影响行政机关的工作和形象,甚至产生一些负面影响。但我们认为既然《行政诉讼法》已经对受案范围作了规定,就必须严格执行法律规定,不能随意限缩行政诉讼受案范围。
 
与此同时,还应该通过积极解释法律把应该受理的案件纳入受案范围。比如说,当时争议较大的劳动教养和收容审查,有观点认为此类行为应该归属刑事诉讼法调整或者通过其他机制来解决。但后来经过反复讨论,还是把劳动教养和收容审查等纳入了行政诉讼的受案范围,这是符合《行政诉讼法》规定精神的。
 
又如,关于强制措施问题。如果作为被告的行政机关存在不应诉、不出庭、不遵守诉讼秩序、妨碍诉讼、不执行法院判决等情形时,人民法院该怎么处理?对此,有一种观点认为,行政机关是代表国家行使行政管理职权的,跟普通的当事人毕竟存在区别,应该予以特殊对待。
 
另一种观点认为,诉讼强调两造对等,应当坚持法律面前一律平等,行政机关也不能在诉讼领域享受特权。后来我们总体坚持了第二种观点,遵循正当程序原则,对行政机关违反诉讼秩序的,在不影响行政权正常行使的前提下,有针对性地规定了相关制约措施。
 
再如,关于举证责任分配问题。当时行政诉讼案件主要集中在行政处罚领域,所以根据案件的特点,我们强调行政机关要对自己作出的行为承担举证责任,而且在诉讼中原则上不能自行向原告收集证据,一般情况下也不能随意补充证据。因为如果行政机关事后补充证据,这本身就说明先前作出行政行为时证据不充分,行为的合法性存疑。
 
总而言之,在这些基本制度上,我们坚持了行政诉讼的基本规则,作出了对行政相对人更为有利的规定。这也是考虑到我国在行政诉讼开展初期,要更多地向行政相对人倾斜。这样的基本立场应该说取得了良好的整体效果。
 
总结和展望
 
《行政诉讼法》自1989年颁布,至今已经走过30年历程。最高人民法院行政审判庭的发展历程与《行政诉讼法》几乎同步。
 
过去的30年,是行政诉讼制度从无到有、逐步健全完善的30年;是行政审判庭和审判队伍不断发展壮大的30年;

是行政诉讼受案范围、公民请求权利救济的范围、行政机关接受司法监督的范围不断扩大的30年;

是行政相对人从不知告、不敢告、不愿告、不会告到能够主动运用行政诉讼武器捍卫自己合法权利的30年;

是行政机关从抵触行政诉讼到自觉接受行政诉讼监督的30年;

是行政审判环境不断改善、日益向好的30年;是行政审判日益发挥出应有作用的30年。
 
行政诉讼制度的成长是与我国民主和法治进程同步前进的过程,也是同我国改革开放一起不断进步成长的过程。
 
一是服务改革发展稳定大局。改革开放以来,各级人民法院不断强化大局意识,自觉将履行行政审判职能与服务党和国家中心工作紧密结合,对行政机关的违法行政行为,坚决予以纠正,同时对于行政机关行为合法、程序正当的行政行为,依法驳回行政相对人的诉讼请求,坚决支持行政机关依法发挥经济调控、市场监管、公共服务、社会管理等职能,切实为国家改革发展稳定大局保驾护航。
 
二是依法保障当事人合法权益。《行政诉讼法》颁布实施特别是党的十八大以来,行政案件数量不断上涨,案件类型呈现多样化趋势,从传统的行政处罚、行政许可、行政强制、土地征收等,逐渐扩展到行政补偿、行政协议、环境资源、市场监管等领域。

各级人民法院坚持司法为民宗旨,以保护群众合法权益为出发点,认真实施立案登记制,加强涉民生行政案件审理力度,强化产权平等保护,努力满足人民群众日益增长的多元司法需求,使越来越多的行政争议通过行政诉讼这个平台得到实质化解。
 
三是推进行政争议多元实质化解。人民法院依法审理行政案件,坚持依法裁判和协调化解相结合,积极推动建立行政纠纷多元化解机制,努力实现调解、仲裁、行政裁决、行政复议、行政诉讼的有机衔接、相互协调,推动形成化解行政争议的社会合力,使一大批行政争议,特别是涉及农村土地征收、城市房屋拆迁、企业改制、劳动和社会保障、资源环保等社会热点问题引发的群体性争议,得到了妥善化解,实现了法律效果和社会效果的有机统一。
 
四是助力法治政府建设。人民法院在坚持依法审理各类行政案件的同时,注重积极延伸行政审判职能,通过建立府院联席会议机制、发布行政审判白皮书和提出司法建议、定期走访交流等多种方式,争取凝聚共识,努力实现司法与行政的双向良性互动,维护法律的统一性和权威性,促进法治政府如期建成。
 
五是推进裁判尺度统一。为确保准确适用法律,指导各级人民法院妥善应对行政审判面临的新情况、新问题,最高人民法院先后发布了审理行政许可、信息公开、公司登记、证券执法等案件的一系列司法解释和规范性文件,为各级人民法院妥善审理涉及政府职能转变、市场准入、城镇化和新农村建设、产权流转等方面的新类型行政案件提供遵循。
 
同时,定期发布行政审判指导性案例和参考性案例,充分发挥案例的示范、指引作用,为广大法官审理类似案件提供参考,确保法律统一正确实施。此外,经批准,最高人民法院在行政审判领域先行先试,率先成立行政法官专业会议,对于维护裁判标准统一发挥了重要作用。
 
六是深化行政审判体制机制改革。各级法院坚持通过深化司法改革,不断完善行政审判工作机制。按照中央统一部署,积极探索建立与行政区划适当分离的行政案件管辖制度,通过提级管辖、异地交叉管辖、相对集中管辖等多种形式,探索各具特色的管辖制度改革,取得明显成效。
 
同时,加强智慧法院建设,全面推进司法公开,建立健全阳光司法机制,依托审判流程、裁判文书、执行信息、庭审公开等四大公开平台,利用《人民法院报》、人民法院政务网站、微博、微信、新闻客户端、中国法院手机电视APP等媒体,及时公布行政案件信息,切实增强行政审判透明度,保障当事人的知情权、参与权、表达权、监督权。
 
此外,各级人民法院严格落实立案登记制,推进行政案件庭审方式改革,贯彻执行“让审理者裁判,由裁判者负责”的改革要求,积极推广便民利民举措,探索开展行政案件繁简分流和行政公益诉讼,取得显著成效。
 
七是全面加强行政审判队伍建设。改革开放特别是党的十八大以来,各级人民法院着力加强行政审判队伍建设,一支正规化、专业化、职业化的行政审判队伍已经初步形成。这支队伍,从无到有,从弱变强,经受住了时代考验,为我国行政审判事业的持续健康稳定发展作出了重要贡献。
 
党的十八届四中全会明确提出,全面推进依法治国要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。公权受规范、私权受保障、行为有预期、社会得安定、人民享福祉,是法治国家、法治政府、法治社会的题中应有之义。在这一伟大历史进程中,行政诉讼不应只是一个单纯的制度环节,而应该成为可以撬动三个“一体建设”的有力制度支点。
 
通过这样一个制度支点,可以倒逼行政机关全面履行法定职责,切实尊重和保护行政相对人的合法权益,切实做到严格依法行政,进一步提升依法行政水平;

通过这样一个制度支点,可以教育和引导行政相对人更加主动履行作为公民、作为行政相对人的法定义务,依法维护自身权益,共同维护社会秩序和公共利益;

通过这样一个制度支点,可以促进构建更加和谐的“官民”关系,在法律的框架下共同推进建设社会主义现代化强国。
 
我坚信,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,通过全国法院行政审判干警的不懈努力和无私奉献,行政诉讼一定能够在未来发挥更大效用,成为助推全面依法治国进程的一股不竭动力。

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